节约网-节约什么-提高土地利用强度的技术保障

　　人多地少、耕地资源相对稀缺，工业化、城镇化快速发展，是我国的客观国情。这个时期的突出特点就是用地量大，保护与保障矛盾突出。客观需求强劲的同时，土地浪费现象严重，粗放的经济增长方式加剧了土地供需矛盾。用地粗放浪费的地方，其实也是节约集约用地潜力大的地方。我国工业用地比重大，单位面积GDP水平低，提高利用效率的空间很大。同时，不少建设规划用地规模、用地标准过宽，节约用地的空间也很大。目前，全国工业用地占所有土地供应的43.6％，而房地产开发用地比例大约是30％。因此，各地开展节约集约用地的首要重点是工业用地，其次是农民集体建设用地。建设节约型社会要求工业用地必须走集约高效道路，提高土地利用率。
　　2004年以来，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）、“十一五”国家发展规划纲要、《2007年政府工作报告》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发［2008］3号）等重要文件陆续出台，多次要求大力推进节约集约用地，进一步完善土地使用标准。国土资源部围绕工业项目用地标准制定工作一直进行着有益探索和实践。
　　2004年工业项目建设用地控制指标（试行）的发布实施，迈出了促进工业项目节约集约用地的第一步。
　　在我国土地使用制度改革初期阶段，市场机制在土地资源配置中的基础作用初见成效，在经营性用地的供应中，招标拍卖挂牌的出让方式已成为主流。但是，在工业建设项目用地的供应中，仍缺乏有效的控制性手段，尤其是在工业园区内，大量企业宽打宽用，造成用地空间组织形式落后、用地结构失调、投资强度过低、闲置现象严重等众多问题。为改变这种状况，一方面国家通过规划协调，调整工业用地布局结构，大力整顿各类园区减少土地的低效占用；另一方面，建立起工业项目的建设用地标准，2004年11月1日，国土资源部发布了《工业项目建设用地控制指标（试行）》（国土资发［2004］232号）。
　　《工业项目建设用地控制指标（试行）》针对一般制造业用地，给出了不同地区各类项目在投资强度、土地利用空间效率等方面所要达到的“门槛”要求。为工业用地的审查报批提供了第一个量化依据，成为工业用地集约利用的技术保障，有效地提高土地的集约利用程度。通过这些控制标准，要求建设向上、向下发展，节省用地。杭州市通过对7600亩工业用地的容积率和建筑密度进行调整，就可增加建筑面积300万平方米，大大提高了土地利用强度。
　　2004年发布的《工业项目建设用地控制指标（试行）》有两个突出特点：一是显著区别于以往发布的公路、铁路、民航、电力等分行业土地使用标准，完成了创新土地使用标准编制技术思路、指标体系及应用等的成功实践。《工业项目建设用地控制指标（试行）》并非单纯从工业生产工艺、规划设计、通常场地建设条件等出发，通过大量的基础资料统计和技术经济分析得出单个项目用地“定额”指标，而是以土地资源约束为根本前提，通过在用地指标体系中引入经济评价和集约利用评价，提出了各类工业项目土地利用需要达到的“门槛”这一全新理念；二是要求和工程类标准共同使用。《工业项目建设用地控制指标（试行）》的出台，不是意味《工程项目建设用地指标汇编》废止，而是两者通过相互补充，共同在工业建设项目供地中发挥作用。
　　近年来，工业用地配置制度改革逐步深化，促进工业项目节约集约利用不断加强，《控制指标》应用范围进一步扩大。
　　2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）发布实施，工业用地市场化配置的基础性作用进一步加强，文件明确提出“提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准”、“提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准”和“建立工业用地出让最低价标准统一公布制度”、“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。
　　那么，工业用地管理制度的改革，工业用地招标拍卖挂牌制度的建立是否意味着《控制指标》不再发挥其作用呢？其实不然。一方面由于短期内市场机制还不能完全在工业建设项目供地过程发挥作用，以高成本为内在约束力，使用地者自发高效利用土地的价值规律还不能完全实现，工业用地价格的市场形成机制尚未有效建立。因此，严格执行《工业项目建设用地控制指标》不仅仍然是促进我国土地节约集约利用的有效措施，而且是一项推动工业用地招标拍卖挂牌出让的保障措施，具有重要的现实意义。另一方面，《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求“将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收”，工业项目建设用地控制指标又成为监督检查的技术保障。因此，工业项目建设用地控制指标的应用范围进一步扩大，应用方式针对性进一步加强。
　　《控制指标》的出台，使促进工业项目节约集约用地踏上一个新台阶。
　　新修订的《控制指标》进一步提高了工业项目用地准入门槛、增加了绿地率，扩大了应用范围，加强了《控制指标》执行力度。
　　应该说，工业项目建设用地控制指标修订，早在2006年国务院下发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》之前就一直在准备，今年《国务院关于促进节约集约用地的通知》下发后，进一步推进了这项工作。新修订的《控制指标》是切实贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》的配套文件之一。值得一提的是，早在该《控制指标》出台前，已经有10个省份已经制定了本地区控制指标。其中，大多数省份将投资强度在《控制指标》的基础上提高了15%—20%.如浙江省提高了20%，福建省提高了20%，河南省二类到六类提高了10万元/亩，七类提高了5万元/亩，其提高幅度大多都超过了15%.各地在实践中都增加了绿地率指标。江苏省大部分行业控制在15%以下，浙江省是20%，辽宁省规定不高于15%，湖北省除医药制造业和电子制造业外都控制在25%以内。可以说，推进节约集约用地，已经成为从中央到地方的共识。
　　新修订的《控制指标》细化了应用要求，针对项目用地供应和监管环节做出了新规定。这次修订调整明确了指标应用范围和基本作用，将投资强度、容积率等两类五项指标作为编制工业项目供地文件和签订用地合同的必要条件，作为建设项目竣工验收的技术依据。
　　本次修订考虑到各地工业企业投资管理特点和政府机构设置情况存在较大差异，因此，没有针对监管组织程序作出具体规定。在各地实践中，不少地方已经进行了积极探索，如：杭州、湖州等地方已组织协调相关行政管理部门研究制订和发布实施了符合地方实际的监管组织程序，研究建立了工业用地使用情况核查制度；福建、辽宁等省充分运用信息技术手段，加强建设用地批后监管基础信息收集，建立工业用地使用情况的全程监管机制等等。
　　当前，工业用地市场配置程度和工业用地准入门槛双重提高，在《控制指标》、工业用地招标拍卖挂牌出让、全国工业用地出让最低价标准等一系列政策措施的实施过程中，需要进一步综合研究相应的应用管理办法，各级部门上下配合、创新思路，共同促进工业项目节约集约用地，走出一条节地高效的工业化道路。　　

　　一然选自资源网 2008-11-11

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