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| 大部制改革先锋实验：湖北随州模式路在何方？ |
| 加入时间：2008-2-26 |
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“把局长当科长用，把科长当科员用，把女人当男人用”，这是湖北随州官场上的一句流行语。在随州市机构编制委员会办公室，共5个人，主任下面是3个科长和1个司机，科长是名副其实的“光杆司令”，司机也兼职做起了通讯员、打字员。在随州，已经这样过了7个年头。
从2000年建立地级市至今，搭乘第四次政府机构改革的“便车”，驶入大部制改革的“快车道”。当年，随州由县级市升为地级市，具有这个条件的城市很多，但只有随州一家进行了改革并坚持至今。随州当年改革多少有些懵懂，也并没有明确提出“大部制”这个概念。随着改革的进行，7年后的随州不减反增了9个部门。
随着国务院大部制改革钟声的敲响，湖北随州的先锋试验，“闯”入人们的视野。
“有成就感，也有无奈感。”随州市机构编制委员会主任夏明元这样总结7年的历程。
“下改上不改，改了又回来”，面对这种宿命性的预言，随州作出了怎样的抉择？随州在改革中遇到了哪些波折？它是如何熬过这“七年之痒”的？它为大部制改革提供了哪些经验和教训？在全国大部制改革拉开序幕后，随州的改革又将走向何方？记者前往随州展开调查，向读者展示一个朴素的“先锋试验”。
春节后的随州市，积雪未完全消融。
位于开发区的随州市政府办公大楼，没有围墙，显得安静而低调。节后上班第一天，暖意渐近，夏明元坐在亮敞的办公室里，心情也暖如阳光。随着国家大部制改革的即将提交两会审议的消息出台后，他松了一大口气：“总算与中央接轨了”。
作为随州市机构编制委员会办公室主任的夏明元，笑着告诉记者，虽然从1984年就开始工作，但至今仍是一个连普通话都说不好的“土八路”，并被同事们戏谑为紧捂“编制”不放，常常“黑脸”的“老抠”。
然而，就在夏明元工作的这个不起眼的农业大市，从2000年就已悄悄展开了一场“大部制”的先锋试验。
改革后成了“另类”城市
这个城市绝对称不上时尚，用夏明元的话来说，是有些“另类”。他说：“每次到省里开会，我们总会觉得别扭。”
“别扭”最主要因为随州政府机构设置与其他地方不一样。夏明元说：“像残联划分在民政部门完全合适。由于是同一套班子,每次去开会的都是同一班人,很多上面的领导都觉得奇怪。”
在随州，统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室是一家；市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”。
有的事业单位甚至挂7块牌。市农业局下设的农技推广中心，同时加挂了市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所的牌子，都是同一套班子。
内设机构设置时，不是“上下对口”，而是综合设置科室，统一确定机关人事、财务，不单设科室，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科（室）一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委（党组）也没有配专职干部。
与周边的城市相比，它显得很异类。
“误打误撞”赶上好时机
然而这个另类的建构仍然生存下来了。
随州的大部制改革能顺利出炉，夏明元说首先得益于赶上了国家改革大好气候。
“2000年，国家第四次政府机构改革如火如荼进行，市县乡机构改革全面启动。我们撞上了好时机。”夏明元说：“随州本来在1986年的时候，就申请与湖北荆门、鄂州一起升级为地级市，当时襄樊市没放手。”
2000年，随州适时地再次提出升格为地级市的请求。这次比较幸运，同年6月25日，获得国务院批准。
“随州临时组建的领导班子，经过商量后提交了一份《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》。这份方案力求精简机构，正好符合国家地方机构改革的要求，很快得到湖北省委、省政府的批准，当年11月初就实施了。”夏明元正是当年方案起草人员之一。
其次，新生的随州，没有旧包袱缠身，可以肆意构“理想国”：随州人都明白，这些先天性的条件是随州“大部制”能顺利进行的关键。
上级领导支持也是改革能进行的坚强后盾：省委、省政府对随州的改革一直“力挺”。改革跨越7年，随州市的三届历任的主要领导也都一致支持。
编制比周边城市少三分之一
当时，改革“先锋试验”一发不可收地“燃”起来了。
“因为随州经济差，底子薄，当时想着必须控制机构数量。我们本着三大原则：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位，能不单设的尽可能不单设。不搞上下对口，不搞横向看齐。”夏明元告诉记者。
“盖好房子再住人。”在所有的机构进行整合后，开始在原有曾都区和后划归入的广水市公务员系统内公开选调。所以，很多单位都是几块牌子，一套班子。
“随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%。当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。后来一直坚持在2～3年内只允许暂按定编数的80%选调工作人员，留下20%的编制逐年用来招考公务员和接收军转干部。市直机关可用行政编制1076名，实有在编在岗行政人员878 名，节余编制198名。”夏明元说认为，严格控制编制，才能较好地抑制住机构及人员的臃肿膨胀。
改革后的随州市党委、人大、政府、政协四大系统减少的机构都在2个以上，直属事业单位减少的更多。据统计，全市行政人员也比原随州市减少近250人。
夏明元的账算得很“精”：按每人每年工资2.5万元，此项一年就节省开支近700万元，这还没考虑办公或行政成本。
催生独特“小气候”
“可以说，随州的机关编制是除了西藏之外最苗条的。别的地方，一个部门都有3～5个编制，这里一个部门只有一个。多数时候都是一人多岗。”随州市政法委一位负责人有些自豪地说。
“局长当科长用，科长当科员用，女人当男人用。”这是当年暗讽随州“苗条”政府人手不够，办事捉襟见肘的一句话。连夏明元的司机都身兼三职，既是司机，又是通讯员和打字员。他说：“人都以为我平时不开车时很轻松，实际上，还得坐办公室打文件。”
夏明元的“老抠”，在随州出了名。
随州档案局的负责人笑着告诉记者：“随州市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子，仅有12个编制，却还有2个没有到位。”
有的部门事业单位最多加挂了7块牌子，七个单位只有12个编制。
人员紧缺催生了一套独特的办事“气候”。
“人手少了，但资源整合得更好了。很多时候需要几个部门互相合作，因此设置了一个独特职位——办公室秘书长。一个部门忙不完时，他就负责统一调配，让其他部门的人过来协助；加班成了家常便饭；几个部门是一套班子的，就要学会统筹安排，避轻就重，慢慢养成了‘不该开的会不开，可以不下乡的就不下乡，不用发的文件就不下’这些好习惯。”夏明元说，刚开始大家都很不适应，慢慢才好了。
“苗条”政府“身材”变形？
有冷眼旁观的人“笑话”随州的7年改革：7年时间不减反增9个部门。
夏明元告诉记者：最初“分离”的是科协，2000年科协被并到科技局，但2005年市科协换届选举，在向省主管单位递交方案后不予批准，理由是随州科协不是个独立单位。后来，只好将科协与科技局重新单独设置。
此后，市残联、规划局、宗教局、法制办等也因类似原因而单设出来。机构由最初的55个退回到64个。比起周边城市，随州仍少10个左右，“随州仍然称‘瘦’”夏明元说，这也算是一种安慰。
“比起深圳、三亚等地的地方机构改革来讲，随州还算没有退回原点。我们一直在挣脱‘精简－膨胀－再精简－再膨胀’的宿命。”夏明元有些沉重。
为了保持政府机构的“苗条”身材，随州市不仅在“饮食结构”上不断改进，还要抓住每一次机会去省里做沟通“运动”，多请示，多汇报。有时候还会采取一些灵活的策略，譬如玩一些文字游戏，改合并为合署办公等等。
拿最近的一件事来说，市农村能源推广中心，省里要求作为一个副处级机构设置，目前，该市正是作为农业局的一个科级单位内设机构。省在安排新农村沼气改造计划时就因“机构未按他们的要求设立”，2006年，将原拟下达给该市的10000口沼气改造目标削减为5500口。相应减少经费投入450万元。这时就需要有人去那边沟通解释，花费不少口舌。
还有些时候，要顶着“批评”帽子，低头做人。省里要求作为单独设立的副处级机构，后来随州这边仍然将移民工作职责赋予民政局，但民政局每次到省里参加会议，都会遭遇批评。
“随州模式”路在何方？
当记者问道随州的大部制改革究竟让老百姓得到多少“实惠”，夏明元实实在在地回答，也许老百姓没有感受到特别之处。“因为随州下辖一个区一市，曾都区就是以前县级随州城的全部范围，老百姓多与曾都区打交道，不会有直观的感受。”
堪称“第一大区”的曾都还陷入该不该拆分的争论当中。曾都区政府也并没跟上随州市政府的机构改革的步伐。夏明元把随州市政府形容成一个“孤岛”，它不仅左右不对路，上下亦没对口。
走在大街上的夏明元，非常豁朗。他说，大家从一开始“不理解”，到现在“交口称赞”，这是一个漫长的过程。之前，曾有内部官员对媒体说“随州改革没有伤筋动骨，只是小打小闹，这是误解。”
“下改上不改，改了又回来”，夏明元说，随州差点被陷入“宿命”。国家这一轮“大部制改革”的推进，为他们骤然点亮了一盏明灯。
他认为，随州的机构架构还没有达到理想效果。“例如组织部和人事局、组织部和统战能否重新统筹还需要慎重思量。如果能够把党委、人大、政府、政协四大系统按照需要整合，在划分原则上有一个大的突破就好了。”
有专家认为：大部门体制要成功，必须自上而下改革，上下级步调一致。夏明元仍然对未来充满期待，他希望国家的步伐来得再快一点。他告诉记者，随州的改革路很长，现在等待两会召开后，随州还会随之有大动作。
何为大部制改革
大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
据透露，与此前五次行政体制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“决策、执行、监督”分立的意图。即对三种权力进行厘清、分立归属，并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。
我国部门职能交叉，导致行政成本偏高，效率偏低。2006年,我国行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%(其中还不包括预算外行政事业费),占GDP的3.59%。这一比例超过国际水平。目前，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6%左右，高收入国家为9.5%左右。
据悉，由中央高层任组长的两组“人马”，正在制订两套方案——机构改革方案和行政管理体制改革总体方案。两个方案的初稿已于春节前完成，并由讨论阶段进入具体决策阶段。相关方案的内部小范围讨论从2006年就已开始。
党的十七大报告指出，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。(记者 杜安娜) |
刘心选自 广州日报 2008-2-20 |
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