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周少来:人财虚耗的“局部空转”,究竟该咋治?
加入时间:2020-01-13        来源:人民论坛        作者:周少来


  当前,基层形式主义花样繁多、套路翻新,与基层单位的业务实际脱离,与人民群众的所需所愿脱离,出现各式各样的“局部空转”。这些形式主义的“局部空转”,使中央的政策和改革在“上传下达”中“空转”,让亟待解决的问题在推诿扯皮中“空转”,让基层发展在人力财力的虚耗中“空转”。
  
  为什么“局部空转”、官民皆怨的“流行病”能够潜滋暗长?这顽疾到底该怎么治?
  
  原因分析:
  
  在现行行政体制下,一些基层县、乡政府之间权责关系失衡,出现“局部空转”的根本原因在于:“上有官僚主义严重,下有形式主义泛滥”,“上面领导怕出事,下面干部应付事”。体制性的官僚主义与形式主义“上下互动”“恶性互强”,造成基层治理效能日渐扭曲变形:
  
  一是县级党政部门,掌握着大量县域治理的权力、资源和人力,具有项目分配权和检查验收权,但并不是一线直接的“项目实施者”。
  
  二是县级党政部门,作为县域治理的组织者和指挥者,只是“上下权力中转站”,其基本的工作流程是“开会布置任务—鉴定项目责任书—频繁督查检查”,而基层乡镇政府只是作为“被动的任务和责任承接者”。
  
  三是县、乡政府之间权责匹配失调,县级党政职能部门作为各项任务和项目的分配者和检查者,通过“层层加码施压、层层下卸责任”体制机制,将任务和项目“施加下沉”到乡镇政府头上。而乡镇政府并无相应的行政执法权和资源调配权,这在城管卫生、环境保护等方面表现尤为突出。
  
  这是造成基层政府“权小责大、人少事多”治理困境的根本原因,也是造成基层各种“局部空转”式形式主义应对的体制原因
  
  ,而面对种种体制性困境,乡镇政府毫无化解之策。对此,应通过
  
  “顶层设计”的体制性改革
  
  ,推动修改宪法法律,推进“省直管县”和“强镇扩权”体制改革,把乡镇政府转变为县级政府的“派出机构”,
  
  赋予县级政府及其职能部门的“完整权力”
  
  ,用法律和法规明确“县、乡政府权力责任清单”,赋权赋能乡镇政府,使其“权、责、事”协调匹配,充分调动乡镇政府基层治理的积极性和创新活力。
  
  同时,由于县、乡镇权力和责任的不断下沉和下压,作为村民自治组织的村级组织也在不断“行政化”,基层群众的基层自治和基层民主功能得不到有效发挥,村两委班子干部也只能依附和仰赖县、乡镇政府,成为上级行政权力的“跑腿”和“工具”,无法自主代表广大村民的诉求和利益。基层政府的“局部空转”流行病,也下沉蔓延到村民自治组织之中,所以亟待厘清乡镇政府与村民自治组织之间的“权责关系”,回归村级组织民主自治的根本定位和职能。

 

  扭转“压力型”体制机制
  
  在全面建成小康社会决胜阶段,乡村振兴任务繁重,中央、省级、市级、县级的各项任务和工程,都需要基层乡镇在一线实施和落实。所以,个别上级政府及其职能部门,为了快速推进“任务完成”,以及随后便于“追查责任”,一再根据各自的“条条机制”,以“属地管理”名义将其所管辖的项目和工程工作统统下放到基层乡镇:信访维稳、国土资源、环境保护、交通安全、征地拆迁、城管卫生、精准扶贫、乡村振兴等。这些“条条”下放的“属地管理”的机制是如何运作的?这其中潜藏着基层工作及其“局部空转”的“隐秘机制”:
  
  “层层加码施压”。当前各项工作任务繁重而责任重大,上级政府及其职能部门,为了保证任务的按期完成和责任的便于追查,其基本的工作流程是“开会布置任务—签订责任书—不断督查检查”。其中,布置任务时的“层层加码施压”就是其流程中的首要环节:任务指标的追加、任务项目的细化、任务限期的提前等。各级政府及其部门,为什么喜爱“层层加码施压”?这对其上级政府及部门来说,可以表明本级政府的政治决心和工作态度;对其下级基层政府来说,以保证督促其按期按质完成任务,“加码的指标”可使其在完成任务的时间上有“回旋余地”。
  
  “层层下卸责任”。在工作任务顺着“权力链条”层层加码下传的同时,任务的“责任链条”也隐含其中,顺着“权力链条”,绝大部分“责任”同时下卸转移到基层。这对县级政府及其职能部门来说,“对上”好表明其本级政府“层层传导压力”“层层执纪问责”的立场和决心。一旦完不成任务或出了任何“事故”,也好拿着“任务责任书”追查基层责任。通过“条条”下放的“属地管理”,成为“卸责甩锅”名正言顺的“根据凭证”。
  
  “层层督查检查”。部分地方政府,一旦将工作任务通过“层层加码施压”布置给基层,工作责任通过“层层卸责甩锅”推卸给基层,仅“剩下”的工作就是不断地“督查检查”。“督查检查”既是为了保证完成工作,又是为了追查责任落实。这便是当前基层督查、检查、考核、评比泛滥的体制根源。据笔者了解,有的乡镇政府每年“应付”的督查检查,少则100多次,多则200多次。这也是乡镇政府陷入各种“形式主义空转”的重要原因。
  
  针对以上情况,需要深化体制改革,扭转压力型的体制机制,大幅减少一些不必要的检查和追责,明确各个上级职能部门与下级乡镇的工作关系,明确各自的权力和责任,彻底改变“上级部门”只是“布置任务、监督检查”的制度机制,赋予基层乡镇综合治理乡村社会的权能和自主性。

 

  赋权赋能权责匹配
  
  对于一些地方政府“权力不断上收、责任不断下放”的各种“条条管理”,也许有人疑惑,为什么基层乡镇不讨价还价或坚决拒绝呢?这其中有着复杂的个体性和体制性原由,从基层体制和权力运作来看,基层干部其实并没有多少讨价还价的“谈判能力”。
  
  一是所谓“条条管理”,是在“层层传导压力”“层层执纪问责”下施行的,不执行“条条管理”下传的任务和责任,基层干部也许就要背上“不执行上级决定”的政治责任,甚至被追责为违反“政治纪律”。
  
  二是各种“条条管理”,是在地方政府及其职能部门设立的各种“领导小组”的名义下向下传达的。各地县级政府及其职能部门,为了更好地推进本部门的工作,也为了表明重视和“名正言顺”,往往成立各种各样的任务和工程的“领导小组”。而“领导小组”的“组长”,往往就是县级的主要党政领导。据报道,中部地区某市副市长,“挂名”了50多个“领导小组”组长,各种任务的“责任书”,就在领导小组组长与乡镇干部之间签订。
  
  三是乡镇基层干部,特别是其主要领导的“考核”分数,都“攥在”县级领导和各个职能部门的手中。基层政府负责的信访维稳、交通安全、国土资源、环境保护、精准扶贫、美丽乡村建设等工作的“检查考核”,都是以县级领导和各个职能部门为主要人员来考核的,因此,个别基层干部坦言“不敢得罪上级领导”。
  
  四是乡镇政府的“项目、财力和资源”,都需要县级政府及其各个职能部门的支持。特别是在精准扶贫和乡村振兴的各种工程项目中,县级职能部门掌握着各种各样的项目和资金,并具体规划和安排项目的落实单位和资金数额。交通局、国土局、农林局、环保局、教育局等,都有各自“条条”上的工程和项目,他们对各自项目如何分配和支持力度,都有着“决定性的权力”。乡镇政府如果没有这些工程项目的支持,很难作出成绩。沿着这一“权力逻辑”链条,各个职能部门就“顺理成章”地把各自的工作和任务,以“属地管理”名义“下放”到基层政府头上,而基层干部“毫无拒绝的能力”。
  
  部分基层乡镇政府,在“权小责大、人少事多”的层层压力下,在迎接川流不息的各级、各层职能部门的督查检查中,在要求各种报表、材料、台账的忙乱中,就只能采取各种形式主义方式去应付和应对,看似人人忙得“死去活来”,实则是人财虚耗的“局部空转”。这就要求深化体制改革,健全基层乡镇的政府职能,通过“强镇扩权”和“赋权赋能”,推进乡镇政府成为“权责匹配”的政府,这是调动基层政府奋发作为、开拓创新的体制性基础。

 

  深化与精简
  
  多重“检查监督”造成一些基层政府的不堪重负、“空转应对”也凸显了现行检查监督机制的“制度漏洞”:
  
  一是“上有官僚主义严重,下有形式主义应付”,其结果就是各式各样的“局部空转”。而作为最无权、最基层的一线政府,乡镇政府没有任何“讨价还价”的能力,只好“迫于压力匆忙应对”。“迎接检查、填写报表、准备材料”,也因此成为基层政府工作的“新常态”。
  
  二是“资源空耗、体制空转”,造成基层政府的“空转无效运转”。中部地区某村村干部统计,一个星期要“打印3000多页的汇报材料”;西部地区某贫困村的扶贫驻村工作队,两个年轻干部“一年四季、天天在村办公室填写台账”。如此多的资源、时间和人力用于“检查监督”、忙于“准备材料”,不利于基层干部全身心投入到脱贫攻坚和乡村振兴的实际工作中。
  
  三是一些地方频繁的“检查监督”实际上是“上级忙于检查,下级忙于应付”的体制空转,而处于“体制外”的广大人民群众“不知就里”,更无从“民主参与”。其实“体制内的上百次检查监督,不如老百姓的一两句实话”。老百姓最能深切感受到身边的扶贫攻坚和乡村振兴的“实际和实效”,但个别地区基层民主的体制机制不畅,广大人民群众作为最知情者,而处于最“无权监督”和“无从监督”的尴尬处境。
  
  精简统一各种检查监督机制,亟需深化基层监督体系改革,加强基层民主法治建设:
  
  一是把党中央《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》(2018年10月)和《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》(2019年3月)以及党的十九届四中全会精神,通过各地政府的实施细则坚决落实,把党中央要求的“督查检查考核事项要减少50%以上”的规定执行到位。
  
  二是统一精简检查监督的次数和形式,推行“一年一检查、一事一张表”检查制度,大幅度减少检查频次和报送材料数量。
  
  三是大力开拓基层民众监督政府的渠道和机制,用成本低、数量广、全过程的基层民主的民众监督和舆论监督,提升基层监督的深度和广度。推行基层民众“民主评议政府”在绩效考核中占比50%以上的制度规定,壮大基层民主自治的力量和基础。
  
  只有通过构建党政统合、多元参与、民主协商、协同共治的基层治理体系,提升基层治理现代化水平,才能彻底根除基层治理痼疾。也只有实现基层多元协同共治,壮大基层民主自治的现代化水平,才能夯实国家治理现代化的基层根基。

  原标题|根治“局部空转”痼疾的制度“药方”

  作者|中国社会科学院政治学研究所首席研究员、博导周少来   

  选自|《人民论坛》12月下


(责任编辑:李铁民)
 
 
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