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“意思自治”不是污染环境的“保护伞”
加入时间:2020-06-02        来源:中国环境报        作者:王玮


全国政协常委吕忠梅详细解读民法典绿色条款

“意思自治”不是污染环境的“保护伞” 

 

  民法典得以通过,我是既骄傲也欣慰。骄傲的是一代又一代的民法人不懈努力,为世界贡献了一部中国特色、中国气派的民法典;欣慰的是自己作为法律人,对民法典编纂所提出的一些意见建议得到了采纳。
  
  66年的等待,4度搁浅,《中华人民共和国民法典》(以下简称民法典)曲折的编纂历史又增加了新的一笔。2020年初,一场突如其来的新冠肺炎疫情,推迟了全国两会的召开,也推迟了民法典的审议。5月28日下午3时许,激动人心的时刻来了。十三届全国人大三次会议表决通过了民法典,将于2021年1月1日起施行。这是新中国历史上第一部以“法典”命名的法律,民法典在哪些方面体现了绿色原则的理念?中国环境报第一时间专访了全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅。
  
  “物权、合同和侵权责任是民法中体现环境保护要求的主要制度”
  
  中国环境报:2017年3月,在您和一些学者的共同努力下,绿色原则历史性写入《民法总则》,请问民法典在哪些条款中体现了这一理念?
  
  吕忠梅:民法典总则第九条规定“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”。民法典各分编中,直接涉及资源环境保护的条款达18条之多,对于“绿色原则”的贯彻,主要体现在三个方面:
  
  一是在物权编中体现了对物权进行绿色限制的思路,有利于财产利用活动与环境保护目标的协调。比如,第三百二十五条规定自然资源有偿使用制度、第三百二十六条明确用益物权人合理开发利用资源的义务、第三百四十六条明确设立建设用地使用权应当符合绿色原则即符合节约资源、保护生态环境的要求。这些都是在明确自然资源权属制度基础上,对自然资源开发利用行为的生态环境保护义务的直接规定。
  
  与此同时,第二百七十四条有关小区绿地共有的规定,第二百八十六条对“任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物”的物权救济,以及相邻关系条款,对环境权益的确认和保障方面做出了安排。
  
  二是在合同编中,规定了对合同履行的绿色约束,有助于民事交易活动的绿色化转型,对于防止以“意思自治”为由污染环境和破坏生态提供了民法依据。比如,第五百零九条第三款规定“当事人在履行合同过程中,应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”。
  
  三是在侵权责任编中完善了环境污染和生态破坏责任制度规定,有助于环境侵权和生态环境损害责任全面追究。侵权责任编第七章以七个条文全面规定了环境污染和生态破坏责任,一方面,明确将污染环境和破坏生态都作为环境侵权的具体类型,扩大了环境侵权责任的范围;另一方面,明确承担生态环境损害赔偿责任的方式和内容。
  
  物权、合同和侵权责任是民法中体现环境保护要求的主要制度;此外,在人格权编中,有关一般人格权益、生命权、健康权的相关规定,也为公民个人因环境污染和破坏可能导致的生命健康损害提供了民法保护依据。
  
  民法典的这些规定与第九条的原则规定相互配合,为民事活动确立了“绿色”规范,为社会生产和消费行为的绿色转型、建设生态文明提供了基本制度支撑,其意义不仅在于扩大了绿色法律制度的领域、促进环境治理体系的健全和完善,也在于为民事活动提供内在的约束、为直接从源头上控制污染等活动提供了民法依据。
  
  要从源头控制污染和破坏,就必须对不动产权利人进行“绿色约束”
  
  中国环境报:有一种说法,民法典的绿色化可能最主要的体现就在物权编。为什么?
  
  吕忠梅:我们常说“没有对所有权的限制,就没有环境保护”,就是这个意思。环境污染和破坏主要产生在对自然资源的开发利用过程中,要从源头上控制环境污染和生态破坏,就必须对不动产权利人对自然资源的开发利用行为予以“绿色约束”。
  
  在中国,环境资源问题已经成为制约经济社会发展的瓶颈问题。突出表现为自然资源所有权、使用权制度不完善,以土地为核心的资源的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系不清,生态环境保护的理念没有全面贯彻到资源开发利用过程中。
  
  因此,中共中央通过的《生态文明体制改革总体方案》明确提出以自然资源权属和监管体制改革为突破口,推进生态文明体制改革。与此同时,党的十九大报告作出的全面部署,需要民法典为自然资源权属和监管体制改革奠定基础;也需要民法典为“推进绿色发展,加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”做出相应安排。
  
  这些安排,主要体现在物权编中。民法典确认并扩展宪法有关国有资源的范围,把重要环境要素纳入国有资源范畴,为从全民利益、公众需要角度分配、管理和保护这些重要资源奠定权属根基。
  
  第三百二十五条规定自然资源“有偿使用”原则,为体现资源价值、保证利用效率、实现惠益共享提供机制保障,对于避免自然资源开发利用的浪费、内化环境保护的成本具有根本性作用。
  
  第三百二十六条和第三百四十六条把遵守环保要求和用途管制作为合法行使用益物权、设立建设用地使用权的边界范围和前提条件,反映了对物权使用施加环境保护限制的要求,确立了土地利用中的环境保护导向。
  
  避免“浪费资源、污染环境和破坏生态”是合同正当履行的基本义务
  
  中国环境报:您曾在不同场合谈到法院在审理矿业权等合同纠纷案件中,要注意有没有污染环境、破坏生态的行为。民法典中规定了合同履行必须承担“绿色义务”,您怎么评价这一规定的现实意义?
  
  吕忠梅:在传统民法中,“契约自由”是基本原则。在这个原则下,合同的本质是“意思自治”,签订什么样的合同、如何履行合同,都是当事人的“自由”,任何人不得干涉。从环境法的角度看,这种“意思自治”是可能带来环境污染和生态破坏问题的。
  
  矿业权合同纠纷所涉及的相关问题就非常典型,根据我国法律规定,矿业权本身是财产权、用益物权,同时也具有行政许可特性,兼具公权和私权双重属性,是公法和私法共同规范的领域。矿业权人在行使权利的过程中也负有安全生产、水土保持、土地复垦、环境保护等公法上的义务,不同于一般民事物权,矿业权的设立、流转、行使、消灭等方面均具有一定的特殊性。
  
  因此,矿业权合同双方当事人如果只考虑交易是否能够获得经济利益,或者能够获得多大的经济利益,不将开采矿产资源可能导致的生态破坏纳入考量范围,这种“意思自治”就可能成为污染环境和破坏生态的“保护伞”。
  
  为此,最高人民法院出台的《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定:“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源,违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的,人民法院应依法认定合同无效。”
  
  民法典第五百零九条第三款把“避免浪费资源、污染环境和破坏生态”作为合同正当履行所需承担的基本义务,抓住合同履行这个交易活动的关键环节,要求所有合同的履行都必须承担“绿色义务”,不仅体现了交易制度的绿色导向,而且可以在一定程度上“倒逼”合同订立过程中将“绿色义务”纳入要约和承诺的考虑,有助于“加快形成节约资源和保护环境的”生产方式和生活方式。
  
  惩罚性赔偿制度等极大加重了恶意违法者应承担的民事责任
  
  中国环境报:您怎么评价侵权责任法在维护民事主体合法环境权益方面起到的历史性作用?对比侵权责任法,民法典侵权责任编不仅增加了损害生态环境的惩罚性赔偿制度,还明确了生态环境损害的修复和赔偿制度。您怎么看这两条写入民法典?
  
  吕忠梅:2010年施行的侵权责任法首次专章规定“环境污染责任”,明确了无过错责任原则、共同侵权等特殊侵权责任构成及其责任追究方式,对于遏制环境污染,救济受害人发挥了巨大作用,对完善我国的环境法律责任制度具有标志性意义。但是,对于环境侵权而言,侵权责任法存在三个方面的问题:
  
  一是只规定环境污染行为的侵权责任,没有将因生态破坏造成的侵权纳入无过错责任范畴;二是责任承担方式中没有生态修复,司法实践中不得不借道“恢复原状”;三是环境侵权行为可能造成大规模人群健康受害或不可逆转的生态破坏等严重后果,一般侵权法意义上的“填补责任”不足以对污染环境和破坏生态的行为给予威慑。
  
  为此,在民法典编纂过程中,我们提出将生态破坏行为纳入环境侵权责任范围、建立惩罚性赔偿制度和建立公共利益保护的“公法性质,私法操作”的请求权机制的建议。
  
  对比侵权责任法,民法典侵权责任编第一千二百三十二条规定了污染环境和破坏生态的惩罚性赔偿制度,第一千二百三十四条、一千二百三十五条规定了生态修复责任和赔偿请求权。这些规定是民法典与环境法的有效“接口”,解决了三个问题:
  
  一是规定环境侵权责任既包括环境污染行为也包括生态破坏行为,弥补了原《侵权责任法》只规定“环境污染侵权责任”没有规定生态破坏的侵权责任的缺陷;二是规定生态修复责任以及生态环境损害赔偿的范围,填补了生态环境破坏无具体法律责任承担方式的漏洞,让司法实践中判决生态环境修复不用再借道“恢复原状”;三是规定生态环境损害修复请求权,有效衔接环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼,解决了生态环境损害赔偿诉讼无法律依据的问题。这也是法律上首次对我国的“绿色诉讼”进行系统性规定,为正在进行的生态环境损害赔偿制度改革提供了法律依据。
  
  民法典一千二百三十二条规定的惩罚性赔偿主要是针对故意污染环境和破坏生态的行为,是恶意违法者应承担的更加不利法律后果。加上第一千二百三十五条规定的生态环境损害赔偿责任人应承担的多项费用,极大加重了恶意违法者应承担的民事责任,具有提高违法成本明显导向。
  
  追问
  
  民法典来了,
  
  环境法典还远吗?
  
  中国环境报:之前您一直在呼吁编纂环境法典,现在还是这个观点吗?民法典的成功对编纂环境法典有何借鉴意义?
  
  吕忠梅:编纂环境法典是我多年的愿望,相关基础工作也一直在做。2017年,中国法学会环境资源法学研究会启动了“中国环境立法法典化研究”项目,并成立了“外国环境法典翻译出版”“中国环境法典基础研究”“中国环境法典草案编纂”三个课题组,各课题组的工作都在积极推进。
  
  在外国环境法典翻译方面,我们已经找到了世界上10来个国家的“环境法典”并按语种组建了翻译小组。现已完成瑞典、法国、意大利、德国、菲律宾、哥伦比亚、白俄罗斯、爱沙尼亚等国环境法典的翻译工作,其中瑞典、法国、意大利的已经由法律出版社出版;在基础理论研究方面,15个课题按计划于今年完成;在草案编纂方面,正在开展人工智能辅助立法工作,已经完成草案编纂框架结构等工作。
  
  环境法典的研究工作一直以民法典编纂为楷模,我们根据环境法的特征,结合中国环境立法现状,提出了“适度法典化”的环境法典编纂方案。民法典的成功,为环境法典编纂提供了良好契机;尤其是民法典“绿色条款系列”要求有体系化、类型化的环境法制度与之衔接,这将在一定程度形成对环境法典的“倒逼”。从技术上看,民法典至少可以在三个方面为环境法典编纂提供借鉴:一是基础理论研究必须先行;二是可以采取分步骤方式进行;三是将借鉴国外先进经验与弘扬中国法律文化传统有机结合。
  
  习近平总书记高度重视生态文明建设,提出了一系列新理念新思想新战略,为建设中国人民心向往之的美丽中国指明了方向。“美丽中国”作为建成社会主义现代化强国的目标入宪,为环境法典编纂提供了最佳机遇。
  
  我相信,只要各方面共同努力,具有中国特色和时代烙印的环境法典一定能够展现于世界。
  
  民法典大事记
  
  2015年3月,全国人大常委会法制工作委员会启动民法典编纂工作
  
  2017年3月,十二届全国人大五次会议审议通过民法总则
  
  2019年12月,全国人大常委会审议了由民法总则与经过常委会审议和修改完善的民法典各分编草案合并形成的民法典草案,并决定将民法典草案提请十三届全国人大三次会议审议
  
  2020年5月28日,十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》
    
  中国环境报(2020年6月2日第08版)


(责任编辑:李铁民)
 
 
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