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林双林 应实行谨慎的财政政策不应过大刺激
加入时间:2020-01-07        来源:新京报        作者:侯润芳


北京大学中国公共财政研究中心主任、北大国发院教授林双林。受访者供图

  近期,中国经济学界保“6”之争引发关注,并展开了一系列的讨论:中国经济到底还有多大潜力,是否仍需依靠基建投资拉动经济增长,当前经济形势下财政政策如何取向?新京报就这些问题采访了北京大学中国公共财政研究中心主任、北大国发院教授林双林。
  
  在林双林看来,从劳动、资本、技术这三个经济增长的要素(源泉)看,中国经济仍然有很大潜力。很多问题的解决都要依靠经济的发展来实现,仍要专注发展好经济。
  
  如何将潜力变为现实的经济增速?他认为,中国正处在工业化和城镇化的进程中,基建投资还有很大的空间,依靠投资拉动经济增长不必羞羞答答。“投资本无过错,关键是提高投资的效率。”
  
  值得注意的是,中国政府总体债务占GDP的比重已不可小视。另一方面,基础设施投资需大量的政府支出,而财政收入增速在放缓。“财政政策面临着一个两难选择:一方面要避免政府债务的膨胀,另一方面又要利用财政赤字刺激经济增长。因此,我们应该实行谨慎的、可持续的财政政策,不应该进行财政上的过大规模刺激。”林双林表示。
  
  未来减税是否还有空间?林双林不赞成再大幅降低增值税和个人所得税,他认为应该降低企业所得税,但降低企业所得税也会使得政策面临两难或者多难的局面。“可以进行结构性的税制改革,税收有增有减,税收总的规模还有缩小的余地。”林双林说。
  
  依靠投资拉动经济增长不必羞羞答答,推进基础设施建设可以用于解决当前产能过剩的问题。另一方面,我们应该充分发挥储蓄率和投资率高的优势,把储蓄转为投资。投资拉动经济增长本无过错,提高效率是关键。
  
  如果经济增长率为6%,而且仅仅把把赤字当作新增债务,不考虑旧债利息,那么财政赤字率若在3%以内,债务率就不会增长。如果考虑到旧债利息,或者经济增长率掉到6%以下,那么若要维持目前的债务率,财政赤字就必须更小。在目前的情况下,不应该进行财政上的过大规模刺激,以防止出现政府债务过高从而不利于长期经济发展的局面。
  
  “中国经济仍有很大的潜力”
  
  新京报:如何看待当下的经济形势?
  
  林双林:依靠市场导向的改革开放、利于增长的财税政策、高额的储蓄和投资、充裕的劳动力供给以及不断采用先进技术,中国经济快速发展。但自2010年以后,中国经济增长速度有所下降。的确,我国经济增长面临一些新的挑战。首先,扩张性财政政策,尤其是2008年金融危机后的刺激政策,使得政府债务大大增加;其次,中国现在讲经济增长的质量、讲财政可持续性、讲长远发展。中央提出不再唯GDP论英雄、重视增长质量,增长数量相对会受经济调整的影响。此外,劳动力价格的上涨导致部分资本外流、出口价格上升,这也不利于增长。
  
  但从劳动、资本、技术这三个经济增长的要素(源泉)看,中国经济仍然有很大潜力,经济增速不应该下降这么快。
  
  首先,中国的人口红利并未消失。从劳动人口数据看,目前中国65岁以上老人在总人口中的比重远远低于美国的这一数据,我们的老龄化程度还没有到严重威胁劳动力供给的地步。当然,我们也不能不重视老龄化的问题——2035年后,中国65岁以上老人在总人口中的比重会超过美国,我们必须在这之前进入较高收入国家行列;从劳动力素质看,随着大学的扩招,中国劳动力人口的素质得到了大幅度的提高。同时,中国人夜以继日地工作,劳动提供量很大。因此,从这几个方面看,中国劳动力的提供依旧充足。其次,从资本要素看,中国仍旧有着极高的储蓄率,是资本净输出国。储蓄可以变成投资,而投资是经济增长的重要动力。第三,从技术要素看,中国科技创新并未退步,这一要素仍然在经济中发挥积极作用。此外,我国正在深化改革,体制将变得更能提高投资、劳动、创新的积极性。
  
  我们这个国家现在存在很多问题,我们仍然要专注发展好经济。因为很多问题的解决都要依靠经济的发展来实现,比如政府债务问题、贫困问题——试图减少地方债务的数量而不是增加GDP总量,只会适得其反。同样,仅靠政府的帮扶也解决不了贫困的问题。
  
  新京报:如何把潜力变为现实的增长?
  
  林双林:把潜在的经济增长力变为现实,我们还是有很多的手段。
  
  首先,要加大对个人财产的保护力度。国际研究发现,对个人财产保护力度大的国家,经济发展水平高。要完善产权保护制度,像公有财产一样,非公有制财产也不可侵犯。
  
  第二,大力发展民营经济,鼓励民营企业做好做大做强。要在市场准入、贷款、税收政策等方面给民营企业公平待遇。要鼓励民营企业制定长远发展规划,做好、做大、做强。同时,现在一些政府仍然存在手伸得太长的问题,直接干预企业的生产。要更多让市场起调节作用,而不是政府进行直接干预。
  
  第三,我国正处在工业化和城市化进程,基建投资还有很大的空间。通过推进城市基础设施建设的投资,使得经济保持增长。要继续做好交通领域和生活领域的基础设施,包括公路、铁路、桥梁、地铁、机场、港口、水电煤气管道、下水道、垃圾处理等,也要增加多层停车场、过街天桥等城市基础设施的建设。还要增加体育设施投资,提高人民的身体素质,降低现在和未来的医疗卫生开支。要增加教育支出,早日普及十二年义务教育。要加大环境保护投资,加强生态保护的力度。
  
  “依靠投资拉动经济增长不必羞羞答答”
  
  新京报:你刚提到,依靠基础设施建设的投资拉动经济增长,这是否会使中国经济重回粗放发展的“老路”?
  
  林双林:前些年“4万亿投资”带来了一些问题,一些人不愿再提依靠投资拉动经济增长,投资甚至被一些人错误地解读为粗放式发展,这几年国内经济发展口号也多为“刺激内需”、“消费拉动增长”。同时,近年来政府开始强调经济转型、产业升级,控制地方政府债务,追求经济增长的质量。
  
  但经济增速在持续下降,我们是否还需要依靠投资推动经济增长?我认为,我们绝对不应该忽视投资对经济增长的重要性。在目前经济低迷的情况下,有必要强调投资的作用,以保持经济较高的增长率。
  
  依靠投资拉动经济增长不必羞羞答答,这既是现实的需要,同时我们也有优势。
  
  一方面,基础设施建设可以用于解决当前产能过剩的问题。现在一提到投资,人们马上会想到钢铁、水泥这些产能过剩的行业,认为不要再强调投资。但是我国正处在工业化和城市化的进程中,加之以往一些基础设施往往由于质量差而需要更新,我们的基础设施建设还有很大的空间可做,尤其有助于经济发展和民生需要的基础设施投资还得积极去做,而这也正好可以解决产能过剩的问题。这些基础设施投资量大、公益性强,都需要地方政府直接或者牵头来做,我们不能因噎废食而停止投资。
  
  另一方面,我们应该充分发挥储蓄率和投资率高的优势。当今世界各国都看重经济增长,有的国家靠充足的劳动力供给,有的靠储蓄和投资,有的靠人力资本的增加,有的靠技术进步。实证研究显示,投资与经济增长正相关。这些年来,西方发达国家也一直试图增加储蓄、投资和资本积累,但这些国家储蓄率低,经济增长主要靠技术进步——当然,技术进步是各国梦寐以求的事情,但它是长期投资科学研究和技术开发的结果。当前我国储蓄率接近50%,处于较高水平,这是许多发达国家和发展中国家求之不得的事情。我们一定要利用这个优势,把储蓄转为投资,提高投资效率。
  
  “投资拉动经济增长本无过错,提高效率是关键”
  
  新京报:基础设施投资的低效性一直被诟病,如何提高投资的效率?
  
  林双林:投资拉动经济增长本无过错,关键是要找对投资方向,把资金投在该投、需求高的地方,提高投资的效率。
  
  在增加投资的同时,必须重视生产方式的转变。应该重视企业技术改造、产业升级、资源节约、环境保护以及工程质量提高。在投资地方基础设施时一定要做好规划和监管,要有前瞻性,该建什么,先建什么,往哪里建,要事先仔细研究,而不是拍脑门决定。如果规划做不好,等发现问题了再改就要耗费大量人力物力,得不偿失。我们必须全方位地推进城市的基础设施建设,而不是搞大广场和地标建筑等花架子工程,从而切实服务于城市发展和民生改善。同时要讲求质量,防止粗制滥造的豆腐渣工程。最近几年,我国一些城市在夏季出现了“看海”的“景观”,一些城市的道路、桥梁出现塌陷等现象时有发生,造成了人员伤亡和财产损失,这些问题必须受到重视。此外,中央反腐力度加大,不再唯GDP论英雄,要防止地方官员发展经济积极性下滑,防止地方政府不作为。
  
  将储蓄率高的优势转化为投资,大力提高投资效率,我们就可以保持经济持续增长,促使我国的人均收入和国民财富不断增加。
  
  “财政政策面临着一个两难选择”
  
  新京报:很多人主张慎用扩张性的财政货币政策的一个理由是担心政府债务、尤其是地方政府债务的问题,你怎么看待目前政府债务的风险?
  
  林双林:从官方公布的数据看,目前中国政府的债务风险总体可控。与国际上比较,我国政府债务比许多发达国家低,但也比许多发展中国家高。还值得注意的是,近年来,我国地方债务增长很快。加上地方政府负有偿还责任的债务,负有担保责任的债务和负有救助责任的债务,地方政府债务规模已经相当大。同时,中央政府及其附属机构也积累了大量的债务。将中央政府(包括中央部门和事业单位)和地方政府债务余额加总,加上养老保险个人账户的缺口,总体政府债务占GDP的比重已不可小视。
  
  无论是理论还是实证研究都表明,政府债务过高对经济发展在长期内是不利的。从一些国家的经验看,希腊、意大利在全球金融危机之前没有控制住自己的政府债务,错过了发展机会,教训惨痛。日本政府债务现在已经大大超过GDP的200%,2014年财政赤字率达到近8%,而增长率很低,日本政府的债务被认为是不可持续的。
  
  当前我国正处于工业化和城市化时期,基础设施建设需求大,需要地方政府加大财政支出。而从长期来看,我国面临人口老龄化,养老保障、医疗保障、环境、教育、扶贫等也需要大量政府支出,未来政府财政负担将进一步加重。同时,经济增长的放缓、减税措施等使得税收收入増长减缓。因此,我们的财政政策面临着一个两难选择:一方面日益增长的地方政府债务造成风险的不断累积,我们要避免政府债务的膨胀,避免财政危机,另一方面我们又要利用财政赤字刺激经济增长,争取在人口老龄化严重之前使中国进入高收入国家的行列。
  
  “不应该进行财政上的过大规模刺激”
  
  新京报:从当前经济形势和防范政府债务风险的角度看,具体应该实行怎样的财政政策?
  
  林双林:首先,我们应该实行谨慎的、可持续的财政政策,要重视国家的长远发展,不要将过多债务负担转移给子孙后代。所谓可持续的财政政策,就是使政府债务与GDP的比例长期维持在一个稳定的水平上,使其不持续增大。具体而言,政府债务的增长率不大于GDP的增长率,债务率就不会扩大。目前,中央和地方的所有债务加起来大约占GDP的55%左右。粗略地讲,如果经济增长率为6%,而且仅仅把赤字当作新增债务,不考虑旧债利息,那么财政赤字率若在3%以内,债务率就不会增长。如果考虑到旧债利息,或者经济增长率掉到6%以下,那么若要维持目前的债务率,财政赤字就必须更小。欧盟要求其成员国的政府债务占GDP的比重不超过60%,财政赤字不超过GDP的3%,也是考虑到了债务的可持续性。因此,在目前的情况下,不应该进行财政上的过大规模刺激,以防止出现政府债务过高从而不利于长期经济发展的局面。
  
  第二,如何防范政府债务风险?一是设置地方政府债务警戒线,不要“一刀切”处理债务问题。超过警戒线的话就少借一点债,如果是在警戒线以下,可以允许借债。二是完善债务偿还机制。要硬化财政约束,明确偿赁责任,“谁举债、谁还债”,打消地方政府依赖中央的幻想。三是提高债务资金使用效率,确保政府财政资源用在关乎国计民生的项目上,并加强对债务资金投资项目收益的管理。四是中央政府承担更多的支出责任,减轻地方政府支出负担。五是给地方政府放权,开拓地方税源,完善地方税收体系。最后需要强调的是,要依靠经济增长来消化债务。经济增长快了,GDP规模大了,债务占GDP的比重就会下降。因此,发展经济是解决债务问题的关键。
  
  “降低企业所得税已迫在眉睫”
  
  新京报:如何评价2019年2万亿的减税效果?
  
  林双林:2019年中国实施了大规模的减税措施,减税超2万亿,但效果似乎还不够理想。原因在哪里?我认为,比起减企业的增值税更应该减企业所得税。
  
  和欧盟许多国家一样,我国的增值税是消费型的。企业可以将增值税负担转嫁给消费者。降低增值税会降低物价,增加消费需求量,但对企业负担的影响较小。
  
  而企业所得税完全由企业承担,不能转嫁。一些建立在各种动态模型之上的经济分析认为,企业所得税对经济对企业的负面影响最大:第一,企业所得税会增加企业负担,降低实际投资回报率,从而降低企业的投资意愿,导致资本积累放缓,经济增长率下降。第二,资本积累的下降会降低劳动生产率,影响工资,导致居民幸福指数的下降。也有研究认为,最优的企业所得税应该是零。当然,如果企业所得税的收入使用得当,例如用于人力资本积累以及急需的基础设施,征收企业所得税也未尝不可,但不可过度。
  
  降低企业所得税是减轻企业负担最有效的途径。实际上,降低企业所得税也是世界范围内的整体趋势。从2000到2018年,英国企业所得税率从30%下降到19%,德国从52.03%下降到15.8%,瑞典从28%下降到22%,挪威从28%下降到23%,芬兰从29%下降到20%,爱尔兰从24%下降到12.5%。尤其值得注意的是,美国总统特朗普将股份有限公司的企业所得税税率从35%降低到21%。
  
  与发达国家以及周边国家相比,中国的企业所得税占总税收的比重、占GDP的比重、税率都相对较高。2017年,美国企业所得税占总税收的比重为7.1%,英国为8.5%,德国为5.4%,法国为5.1%,匈牙利为4.9%。而我国企业所得税占总税收的比重2017年为22.25%,2018年为22.59%,2019年企业所得税还在高速增长。因此,降低企业所得税已迫在眉睫,但我们并未足够重视。
  
  从税基和税率上,我国的企业所得税都还有降低的余地:可以通过扩大企业成本中允许税前扣除的项目范围,缩小企业所得税的税基,降低企业税负;中国的企业所得税率相比美国较高,达到25%,中国企业所得税税率还可以至少下降5个百分点。此外,我们也可以采用更加完善的累进企业所得税率,给予不同规模企业不同的税收优惠,利润少就少交一点税,从而减轻中小企业负担。同时,应该给实体经济企业更多的企业所得税优惠。
  
  “进行结构性税制改革,税收要有增有减”
  
  新京报:财政收入在下降,进一步减税是不是也面临两难或者多难的选择?
  
  林双林:我不赞成再大幅降低增值税和个人所得税,应该降低企业所得税。降低企业所得税确实会使得政策面临两难或者多难的局面。一方面,我国这几年降低增值税和个人所得税,使得财政收入大大放缓。而企业所得税是我国第二大税种,在财政收入中举足轻重,再降低企业所得税会对财政收入带来很大的影响。另一方面,城市化的过程中,基础设施建设支出需求很大,需要财政投入。
  
  如何解决这一困境?首先,可以进行结构性的税制改革,税收有增有减。在降低企业所得税的同时,可以建立新的税种,增加地方财政收入份额。我国个人所得税占总税收的比重较低,据统计,2015年仅占6.9%。而同年美国联邦个人所得税占到总税收的47%。我们应该完善个人所得税体制,增加个人所得税收入。另外,我国也应完善个人财产税立法,使个人财产税成为地方政府可靠的税收来源。此外,为了保护环境和资源,我国应继续完善环境污染税和资源税的征收。
  
  二是减少政府不必要的开支,缩小财政收入规模。加上社会保障收入和政府基金收入,我国政府财政收入占GDP的比重2018年达到近38%,比许多欧洲发达国家小,但比美国大,比亚洲的新加坡、马来西亚、泰国等大得多。所以,缩小财政收入规模尚有余地。这些年来,财政收入增长很快,大家习惯了过阔绰的日子,应该学会在财政上过紧日子。
  
  三是努力发展经济,增大税基。经济发展快了,财政收入自然会上去。曾经我国财政收入年增长率达到30%左右,我们甚至为财政收入增长过快发愁。可见,我们应该聚精会神发展经济。值得注意的是,降低企业税负会促进经济发展,从而扩大税源,弥补降低企业所得税造成的税收损失。
  
  新京报(2020年01月07日第B06版)


(责任编辑:李铁民)
 
 
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