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PPP立法征求意见稿出台 五大焦点引人注目
加入时间:2017-08-10        来源:经济网        作者:张璐晶


  讨论了一年多,用“千呼万唤始出来”形容《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称《PPP条例(征求意见稿)》)的发布一点也不夸张。
  
  去年7月,国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作(PPP)的立法工作进度,国务院2017年立法工作计划也将此项立法列为全面深化改革急需的项目。
  
  此后一年多的时间里,国务院法制办会同国家发改委、财政部,多次论证和调研,听取各方面意见后,研究起草了《PPP条例(征求意见稿)》,并于7月21日发布。业界普遍认为,《PPP条例(征求意见稿)》发布意味着PPP立法取得了实质性进展。
  
  社会公众可以在2017年8月22日前登录中国政府法制信息网,对征求意见稿提出意见。《中国经济周刊》就《PPP条例》起草过程中争议的焦点问题采访了业界人士,共同讨论这一PPP立法道路上里程碑式的大事件。
  
  焦点一:基础设施和公共服务边界如何明确?
  
  截至2017年6月底,财政部和国家发改委两部委推动的PPP项目总额已超过20万亿元,落地5.57万亿元。
  
  由于部委的分工和职能不同,在长期的工作开展中存在着两套细则。因此,在PPP领域这两个部委的职责如何划分,一直是业内关注的重点。
  
  业界普遍认为,2016年7月7月日召开的国务院常务会议为两部委的权责划分定了基调。会议提出,在公共服务和基础设施两个领域推广PPP模式,分别由财政部和发改委统筹。
  
  但在实际工作中,对于公共服务和基础设施这两个领域的区分还是没有明确的界定。
  
  长期研究PPP的清华大学教授王守清曾表示,如果不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”,会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务的,如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼,还有一些像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目,本来就是包含“公共服务”和“基础设施”的一个整体,没法区分,区分了就没法集成提高效率。
  
  一位地方官员也表示,基础设施就是提供公共服务的,很多PPP项目在实际操作中也难以区分究竟是属于公共服务设施领域,还是基础设施领域。他担心的是财政部门的PPP项目,发改委不认,而发改委的PPP项目,财政不能列支。该官员呼吁,PPP政策应该在更高层面上予以统筹,统一政策口径,以方便实践层操作。
  
  正在征求意见的《PPP条例》被认为是更高层面上统一政策口径的文件,不过一些业内人士表示,《PPP条例》不仅在名称上没有区别公共服务与基础设施的关系,在具体内容中关于两部委的边界还是没有清晰的确认和划分。
  
  君泽君律师事务所合伙人靳林明告诉《中国经济周刊》,PPP领域公共服务和基础设施分别由财政部和发改委统筹负责,此次《PPP条例(征求意见稿)》对公共服务和基础设施的界定亦未明确提及,因而并未从根本上解决财政部与发改委的职能分工问题。
  
  与此同时,靳林明认为,征求意见稿引入的“基础设施和公共服务项目指导目录”(下称“指导目录”)机制具体如何操作还有很大讨论空间,如能在指导目录中对各类PPP项目的性质做出明确界定,将对引导和规范PPP项目实践大有裨益。
  
  “关于指导目录的制定主体,建议由国务院主持制定,若‘国务院有关部门’均可分别制定,难免使得基础设施和公共服务的边界更加模糊。”靳林明说。
  
  焦点二:物有所值评估是不是必要程序?
  
  在目前的PPP项目操作中,物有所值评估(VFM,valueformoney)和财政承受能力论证是PPP项目识别阶段的两项重要工作,无论从理论界还是实务界都已形成了共识,PPP项目需要做“两个评价”。
  
  毕马威企业咨询(中国)有限公司基础设施PPP咨询总监李炜表示,通过物有所值评估,能够从定性和定量两个方面明确项目采用PPP模式的优势所在,便于政府对项目做出适当的判断,并不是所有项目都适合采用PPP模式。PPP的发展应该坚持可持续的理念,通过财政承受能力论证,能够明确政府财政的极限,为政府合理规划与控制PPP项目的实施提供依据。
  
  《PPP条例(征求意见稿)》提出,“有关主管部门拟订合作项目实施方案,应当会同同级发展改革、财政等有关部门,从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估;涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的,应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。”
  
  对此,北京方程财达咨询有限公司总经理张汉说,这里提到的对实施方案的“必要性、合理性评估”和“财政承受能力评估”两种评估实质上也就是“物有所值评价”和“财政承受能力论证”,这两项工作需要继续坚持。另外,在国家严控地方债务的大背景下,为避免个别地方政府对“财政承受能力论证”的干扰,建议“财政承受能力论证”需上级政府财政部门或者省级财政部门统一审批。

  

(责任编辑:新颖)
关键字:PPP PPP项目 基础设施
 
 
 
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